1. ANTECEDENTES
La influencia del pensamiento liberal en el diseño de
los órganos fiscalizadores de las cuentas públicas en Es-
paña llega hasta nuestros días.
Fue en la segunda mitad del siglo XIX que se con-
solidó la formación de los órganos de fiscalización en
España, -tal como modernamente hoy los conocemos-,
de la mano del liberalismo político. Frente al antiguo ré-
gimen, la ideología liberal tenía muy clara la necesidad
de establecer un sistema que favoreciese la división de
poderes, sometiendo al ejecutivo al control del poder
legislativo. En esta dinámica, resultaba imprescindible
la elaboración de un presupuesto público y el control
de las cuentas del Estado a través del Tribunal de Cuen-
tas. Por ello, “la elaboración del presupuesto se entendió
como un principio constitucional y, por consiguien-
te, la actividad de control de los programas de gasto e
ingreso se hizo imprescindible. El principal objetivo
del Estado liberal fue el control del Ejecutivo
2
”. En esa
dinámica fue la Constitución de Cádiz la que ratificó el
Presupuesto como instrumento necesario de control de
las Cortes Generales sobre el ejecutivo
3
, publicándose
el 14 de noviembre de 1825 el Decreto por el que se
regulaba la elaboración de los presupuestos. Pero en esa
racionalización liberal no era suficiente contar con un
Presupuesto sin la existencia de un control del mismo.
Por ello no es de extrañar que la Constitución de 1812
fuera también la primera que contuviera una previsión
sobre el necesario control de las cuentas públicas,
señalando en el artículo 350 que «Para el examen
de todas las cuentas de caudales públicos habrá una
Contaduría Mayor de Cuentas, que se organizará por
una ley especial”.
Esta Ley especial no llegó sin embargo hasta el año
1851 en que, bajo el imperio de la Constitución de 1845,
fue dictada la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas,
auténtico germen de la institución actual. Es ésta la
Ley que denomina por primera vez a la institución
con el nombre de “Tribunal de Cuentas del Reino”
asignándole la función de “fiscalización financiera
de la Administración Pública”, y regulando de forma
completa su organización y atribuciones. Y aun cuando
se le otorga el título de “supremo”, este era en realidad
como señala García Crespo
4
un título honorífico
dada su dependencia del Ministerio de Hacienda, e
incardinación en la dirección general de lo contencioso.
En efecto, sólo dos años antes mediante Real Decreto
de 28 de diciembre de 1849, se había creado bajo el man-
dato de Bravo Murillo la dirección general de lo conten-
cioso del Ministerio de Hacienda “para la defensa de los
intereses de toda especie tocantes a la Hacienda Pública”,
consagrándose a partir de aquí los órganos clásicos de la
cambiando la antigua denominación de “Se-
cretaria de Estado y del Despacho” por la más moderna
de “Ministerio”
5
. Esta nueva reorganización de corte bu-
rocrático creada por Bravo Murillo, -que suponía el re-
forzamiento de la autoridad ministerial-, fue el germen
de señalados pilares del Estado creados todos en torno a
la defensa de la Hacienda Pública, tales como la Interven-
ción General, el Tribunal de Cuentas y la Abogacía del
Estado, que venían así a desgajarse del antiguo Ministerio
Fiscal
6
. Desde esta perspectiva burocrática cabe también
decir que el primero en singularizarse fue el Tribunal de
Cuentas por la Ley Orgánica de 1851, pues la Abogacía
del Estado no nació como cuerpo hasta el año 1881
7
.
Y en esta singularización no cabe duda de que el pro-
tagonismo en el Tribunal de Cuentas no lo asumen los
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Noviembre nº 70 - 2017
LEGALIDAD
2
Román Collado, R. “Influencia del pensamiento liberal en el diseño de los órganos fiscalizadores de las cuentas públicas de España”. Revista española de control
externo, págs. 79-97)
3
“Para que las Cortes puedan fijar los gastos en todos los ramos del servicio público, y las contribuciones que deban cubrirlos, el secretario del Despacho de Hacienda
las presentará, luego que estén reunidas, el presupuesto general de los que se estimen precisos, recogiendo de cada uno de los demás secretarios del Despacho el
respectivo a su ramo” (art. 341)
4
El Tribunal de Cuentas. El largo periodo de ajuste tras la Guerra Civil1 Revista Española de Control Externo, vol. XVII nº 51 (Septiembre 2015), pp. 57-76
5
Se confiesa en el preámbulo del Real Decreto 1849, que la finalidad de la creación de la dirección general de lo contencioso se halla en la necesidad de defender
los intereses de la Hacienda Pública con una mayor eficacia estableciendo “… una Dirección con el título de lo Contencioso, encargada especialmente de emitir
dictamen en los negocios cuya resolución pueda producir acciones ante los Tribunales de Justicia o los Administrativos, y de promover y facilitar la defensa de los
intereses de toda especie tocantes a la Hacienda Pública que ante los mismos Tribunales se ventilen”. Para Retortillo Baquer, la creación de dicha Dirección General
de lo contencioso responde a la necesidad de “mejorar y dar una eficacia a la defensa judicial de los intereses del Estado que en ese momento se encontraba en manos
del Ministerio Fiscal y que se caracterizaba por una falta de unidad de criterio cuando no por una situación de inercia, de pasividad y de abandono” (“La defensa en
derecho del Estado”, Cívitas 1986, p. 38).
6
Sin duda, es este origen común y su creación desde la fiscalía, lo que explica la participación de un representante del ministerio fiscal en el Tribunal de Cuentas,
ciertamente y desde 1982 como vocal del Pleno, pero en épocas anteriores como órgano interno del mismo sometido a las mismas reglas de nombramiento que los
ministros (Ley de 3 de diciembre de 1953). En este sentido, no es casualidad que la primera acepción del verbo “fiscalizar” en el Diccionario de la Real Academia
Española sea la de “Hacer el oficio de fiscal”. Y que la cuarta acepción de “fiscal”, en el señalado diccionario sea la de “Ministro encargado de promover los intereses
del fisco”, esto es, los intereses del Erario o Tesoro Público. Esta correlación e identidad de significados -que se explica sin duda por el origen jurídico de las institucio-
nes-, también tiene una común base etimológica. Y es que el primitivo significado de fiscal tiene que ver con el erario o tesoro público, valor profusamente utilizado
en contextos como presión fiscal, ventajas fiscales, desgravación fiscal, etc., que mantienen la acepción referida a los impuestos. Encuentra este adjetivo su origen en
la palabra latina fiscu(m), de significado cristalino para lo que nos afecta, dado que era así como los antiguos romanos llamaban a una “cesta de mimbre o de junco”
que era el recipiente que usaban para recaudar el dinero de los impuestos, que se pagaban directamente en la cesta Obsérvese que 2.000 años después, en las iglesias
se sigue pasando el cesto para que los asistentes colaboren de forma directa con el sostenimiento de la Iglesia.
7
Real Decreto de 10 de marzo de 1881.
