I. NATURALEZA Y NUEVA REGULACIÓN DE LA
ACCIÓN CONVENCIONAL DEL SECTOR PÚBLICO
De la doctrina jurídica y la práctica administrativa
puede deducirse, tiene naturaleza de acción conven-
cional de la administración pública todo acuerdo vin-
culante de voluntades distinto de un contrato y de una
encomienda de gestión, productor de efectos jurídicos
entre los sujetos con personalidad jurídica propia que
lo convienen, en pie de igualdad, habiendo de ser, al
menos uno de ellos, una administración pública, con-
curriéndose con dicho acuerdo a un interés público co-
mún (Fernández y Jiménez, 2016).
El convenio, por lo tanto, resulta instrumento jurídi-
co valioso para el Sector Público, de coparticipación con
otros entes públicos, o bien con particulares, mediante
la aportación de medios personales y/o materiales en
atención a un interés (público) común. Se sitúa así, fun-
damentalmente, como herramienta al servicio de la ne-
cesaria colaboración entre Administraciones, o de éstas
con los sujetos de Derecho privado, para implementar
los principios de cooperación y lealtad institucional que
presiden (que deben presidir) todas las relaciones entre
lo público, así como los de participación y subsidiarie-
dad de las relaciones con la sociedad civil.
Por su parte, si bien la regulación de la actividad ad-
ministrativa bilateral contractual se ha ido desarrollando
progresivamente, en atención al papel que ésta ha desem-
peñado en la práctica, no ha pasado igual con el convenio
cuya regulación ha sido más bien escasa. En el Derecho
español, el término convenio ha sido utilizado, frecuen-
temente, como concepto meramente descriptivo, que no
pretende remitir a una precisa naturaleza jurídica, sino
tan sólo expresar que en la formación de dicho acto in-
tervienen voluntades concurrentes de dos o más sujetos.
Se trata (se trataba, hasta ahora) de una figura de natura-
leza discutible que, sin ser un contrato, se encuentra en
la misma frontera de la contratación, se desenvuelve en
medio de una considerable laguna legal y, en el plano de
la práctica administrativa, presenta el riesgo de que los
órganos de la administración pública recurran a su em-
pleo obviando, al abrigo de la citada laguna, las exigencias
de la contratación (Pascual García, 2016).
El nuevo marco regulador recogido en la LRJSP para
los convenios, entre los artículos 47 y 53, referido a los
adoptados por las Administraciones, entidades de De-
recho público y Universidades públicas que los cele-
bren entre sí, o con sujetos de Derecho privado; tiene
su pretensión declarada en convertir en Derecho posi-
tivo la práctica administrativa en materia de convenios,
elevando a rango de ley las directrices dadas desde el
Tribunal de Cuentas.
Aunque quizá hubiera sido deseable que la nueva
regulación definiera qué entender por ‘fin común’ en
la definición de convenios que preceptúa, para evitar
posibles situaciones confusas, la LRJSP establece (artí-
culo 47.1) qué es convenio y distingue, con intención,
su tipología (artículo 47.2). Procede hacer primero, en-
tonces, estudio de concepto, para después hacerlo de la
tipología dada por la nueva Ley a la figura.
II. DEFINICIÓN DE CONVENIO Y DIFERENCIA CON
FIGURAS AFINES
El poder jurídico de realizar convenios administra-
tivos deriva del principio de autonomía, entendido éste
como aquél poder general garantizado por el ordena-
miento jurídico a las Administraciones públicas para la
gestión de sus respectivos intereses, según criterios de
legalidad y oportunidad. El convenio se configura así,
como una técnica jurídica más al servicio de los fines
públicos y que puede ser empleada por la Administra-
ción para el ejercicio de sus competencias y potestades.
Conforme naturaleza de su institución, el convenio
administrativo comporta acuerdo de voluntades vincu-
lante que genera derechos y obligaciones entre partes y
tiene contenido regulador entre ellas sin resultar, no obs-
tante, una norma jurídica puesto que dicha regulación
sólo produce efectos entre éstas y no frente a terceros.
Ni la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi-
miento Administrativo Común (LRJA-PAC), ni la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local (LRBRL), como legislación básica en que se estable-
cía la sucinta regulación del convenio antes de la reforma,
aportaban una definición o contenían una naturaleza de lo
que debía entenderse por convenio administrativo.
Ateniéndonos exclusivamente al criterio doctrinal,
podía definirse éste, como el negocio jurídico que resul-
taba del acuerdo de voluntades entre dos o más partes,
una de las cuales al menos debía ser una administración
pública, vinculándose éstas con el objeto de alcanzar un
fin común de interés público (Toscano Gil, 2017).
El artículo 47.1 de la LRJSP establece, por primera
vez, una definición legal básica de convenios adminis-
trativos, como los “acuerdos con efectos jurídicos adop-
tados por las Administraciones públicas, los organismos
públicos y entidades de Derecho público vinculados o
dependientes o las Universidades públicas entre sí o con
sujetos de Derecho privado para un fin común”. El fun-
damento de esta potestad se encuentra en la nueva regu-
lación además, en la atribución de personalidad jurídica
a la administración (artículo 3.4 de la LRJSP), de la que
resulta su capacidad general, también para celebrar con-
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Noviembre nº 70 - 2017
LEGALIDAD
