nisterios o entre dos Consejerías de la misma Comunidad
Autónoma, esencialmente por el hecho de que no deben
formalizarse como convenio documentos suscritos entre
órganos carentes de personalidad jurídica. Así lo declara
expresamente, por ejemplo, el artículo 2.3 del Acuerdo de
16 de octubre de 2003, del Consejo de Gobierno, por el
que se aprueban criterios de coordinación de la actividad
convencional de la Comunidad de Madrid. En tal caso,
estaremos ante documentos de coordinación inter-orgá-
nica de naturaleza distinta a la del convenio.
La siguiente cuestión que cabría plantearse sería la
de un convenio entre administración territorial y uno
de sus entes públicos vinculados o dependientes. En-
tes vinculados que, si bien sí cuentan con personalidad
jurídica propia, desarrollan actividades derivadas de la
propia administración territorial (que resulta ente ma-
triz) en calidad de organizaciones instrumentales dife-
renciadas, pero tuteladas por aquella.
Como entes instrumentales satisfacen fines que no le
son propios, sino del ente que les tutela. Esta circunstan-
cia citada da la clave e imposibilita que se cumpla una
de las notas que se predica del convenio: que los sujetos
que convienen se sitúen en pie de igualdad.
A diferencia de los entes primarios, que se rigen por
el principio de generalidad y por el carácter potencial-
mente expansivo de sus fines, los entes instrumentales
se rigen por el principio de especialidad y se constitu-
yen para el desempeño de una función o conjunto de
funciones delimitadas y específicas, fuera de las cuales,
carecen de competencia para actuar (Santamaría Pastor,
1988). El fin o servicio para cuya gestión se crea el ente
instrumental y sobre el cual pueden realizarse conve-
nios es un fin, por tanto, propio del ente matriz, y cuya
titularidad y responsabilidad política mantiene éste.
Ambos forman un complejo organizativo unitario que
se manifiesta a través de la relación de “adscripción” y
la relación entre ambos no es de dependencia jerárquica
sino de dirección, lo que se manifiesta en la formulación
de una política y de unos objetivos a alcanzar para cuyo
desarrollo el ente dirigido goza de autonomía ejecutiva
y operacional, pero siempre, no puede olvidarse, some-
tida a control del ente matriz.
La jurisprudencia contencioso-administrativa decla-
ra la falta de legitimación de los entes instrumentales,
además, para impugnar los actos del ente matriz, lo
cual puede resultar extensible al sistema de resolución
de conflictos derivados de los convenios sobre la base
de la inexistencia, entonces, de auténtica contraposición
de intereses. El artículo 20.c) de la Ley Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998
impide interponer recurso contencioso-administrativo
contra la actividad de una administración a las entida-
des de Derecho público que sean dependientes o estén
vinculadas al Estado, las comunidades autónomas o las
entidades locales, respecto de la actividad de la admi-
nistración de la que dependan, exceptuando aquellos a
los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico
de autonomía respecto de dicha administración matriz.
Entonces, como se ha analizado ya, la figura jurídica
que procede utilizarse para este tipo de supuestos será
la encomienda de gestión, en tanto no se produce un
acuerdo de voluntades adoptado en pie de igualdad en-
tre las partes que conciertan sino, frecuentemente, la de
un mandato jerárquico o cuasi jerárquico, del ente ma-
triz al ente instrumental.
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Auditoría Pública nº 70
(2017), pp. 119 - 126
La figura del convenio administrativo en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público y su tipología
